Труды Института российской истории РАН. 1997-1998 гг. Выпуск 2 / Российская академия наук, Институт российской истории; отв. ред. А.Н.Сахаров. М.: ИРИ РАН, 2000. 480 с. 30 п.л. 21,11 уч.-изд.л. 250 экз.

Городское самоуправление пореформенной России: замысел и воплощение

Автор
Писарькова Любовь Федоровна

Аннотация

Ключевые слова
самоуправление, городская реформа, вторая половина XIX века

Шкала времени – век

Библиографическое описание:
Писарькова Л.Ф. Городское самоуправление пореформенной России: замысел и воплощение // Труды Института российской истории РАН. 1997-1998 гг. Вып. 2 / Российская академия наук, Институт российской истории; отв. ред. А.Н.Сахаров. М.: ИРИ РАН, 2000. С. 136-163.

Текст статьи

[136]

Л.Ф.Писарькова

Городское самоуправление пореформенной России: замысел и воплощение*

 

           В пореформенной России организацию городского общественного управления определяли законы, принятые в 1862, 1870, 1892 и 1917 гг.[1] В дореволюционной и советской литературе изучение городских реформ за редким исключением[2] ограничивалось освещением истории подготовки и сравнительным анализом законов, в основном, Городовых положений 1870 и 1892 гг. Что касается вопросов практического воплощения этих законов и их влияния на жизнь русских городов, то они разработаны очень слабо. Объясняется это, прежде всего, тем, что проблема самоуправления была слишком злободневна для русского общества и слишком политизирована в советское время, чтобы стать предметом беспристрастного изучения. Поэтому в большинстве работ о городских реформах прослеживается стремление доказать недемократичный характер преобразований, их отставание от уровня социально-эко­номического развития русских городов.[3]

           Доклад посвящен проблеме реализации законов, определявших в пореформенный период организацию городского общественного управления. Воплощение в жизнь Городовых положений 1862, 1870, 1892 и 1917 гг. рассмотрено на конкретно-историческом материале, что дает возможность судить об эффективности этих законов и определить в какой степени они соответствовали уровню развития русских городов и готовности общества принять и оценить городские реформы. Выводы доклада основаны на результатах исследований И.И.Дитятина, А.А.Кизеветтера, Б.В.Златоустовского, В.А.Нардовой и [137] моих собственных, полученных в процессе работы над этой темой[4].

           Городское самоуправление в России берет свое начало с «Грамоты на права и выгоды городам Российской империи», которую чаще называли Жалованной грамотой городам или Городовым положением 1785 г. По определению И.И.Дитятина, этот документ стал «краегольным камнем» русского городского законодательства[5]. Принятие этого закона – первая попытка правительства изменить характер общественного управления на началах всесословности и самостоятельности выборных учреждений. В 1785 г., наряду с традиционными для общественных учреждений XVIII в. торгово-промышленными слоями населения, избирательные права получили дворяне, чиновники и лица с высшим образованием. Такого широкого представительства не знало не только предшествующее, но и последующее законодательство.

           Но законодателям XVIII в. не удалось изменить состав городского самоуправления. До 1860‑х гг. бесплатная выборная служба рассматривалась обществом как очередная повинность, как ни чем не компенсируемая трата сил и времени, от которой были освобождены привилегированные сословия. Попытка разрушить подобные стереотипы и привлечь к участию в городских делах все слои населения не увенчалась успехом. Как в Москве, так и в других городах России органы самоуправления по-прежнему состояли из купцов, мещан и ремесленников. По мнению А.А.Кизеветтера, главная причина неудачи, постигнувшей городскую политику Екатерины II, заключалась в резкой обособленности и антагонизме сословий, которые не могли устранить составители новых законов, так как «не росчерком пера, а медленной социальной эволюцией совершается демократизация общества»[6].

           Жалованная грамота городам впервые в русском законодательстве признала город самоуправляющейся единицей, имевшей свою, независимую от государства, сферу деятельности. Но и это положение не получило прак[138]тического осуществления. В XVIII в. города фактически не имели собственных источников доходов, и их бюджет формировался в основном за счет поступлений из государственной казны, поэтому финансовая база для хозяйственной деятельности была очень узкой. Вопреки закону, предоставлявшему городам право самостоятельно распоряжаться своими средствами, они расходовались только с ведома генерал-губернатора и нередко на цели, очень далекие от интересов и потребностей городского населения. Закон 1785 г., европейский по своему характеру, явно не отвечал уровню развития русских городов, поэтому остался лишь теоретическим памятником законодательной мысли. Созданное им городское самоуправление не получило должного развития ни в XVIII, ни в первой половине XIX в. В конечном счете оно было полностью подчинено органам государственной власти, превратившись в их низшее исполнительное звено.

           В начале 1820‑х гг. правительство приступило к разработке нового городского закона. К середине 1840‑х гг. было подготовлено несколько проектов, но ни один из них не получил одобрения ни Государственного совета, ни представителей купечества и дворянства, участвовавших в их обсуждении. В первой половине XIX в. идея всесословности городского самоуправления еще не находила поддержки общества, которое признало участие дворян в городских выборах «противоестественным», а сам проект «слепым подражанием Франции и Англии».[7] Идея всесословности, провозглашенная Екатериной II, к этому времени была настолько забыта, что Н.А.Милютину, автору одного из проектов городского закона, в специальной записке пришлось доказывать, что дворяне еще в 1785 г. получили право участвовать в городских выборах.

           Именно проект Н.А.Милютина, в подготовке которого приняли участие такие деятели, как В.И.Даль, Ю.Ф.Самарин, И.С.Аксаков, в 1846 г. получил силу зако­на и был введен в С-Петербурге. «Положение об общественном управлении С-Петербурга» было второй, более [139] осторожной, попыткой реорганизации общественного управления на началах всесословности. В отличие от Жалованной грамоты городам, Положение вводило имущественный ценз и четко выдерживало сословный принцип в организации органов самоуправления. В Петербургской думе были представлены разные сословия, включая дворян и разночинцев, но они были разобщены и неравноправны. Однако, несмотря на очевидные отступления от начал, заложенных в законе 1785 г., Положение 1846 г. было радикальным для своего времени. Именно из-за этой реформы главный ее создатель Н.А.Милютин получил репутацию «красного»[8]. Не случайно поэтому, когда в 1859 г. в Москве встал вопрос о необходимости реорганизовать городское общественное управление и был создан специальный Комитет, то в качестве образца он взял петербургское Положение.

           Но условия жизни Москвы начала 1860‑х гг. внесли заметные коррективы в закон 1846 г., и утвержденное в 1862 г. «Положение об общественном управлении города Москвы» заметно отличалось от своего предшественника. И главное отличие заключалось в избирательной системе.

           По решению «Комиссии для введения нового общественного управления в Москве» статус избирателя, наряду с потомственными дворянами, чиновниками и торгово-промышленными группами населения (купцы, мещане, ремесленники), получили в Москве домовладельцы из крестьян, отставных солдат и духовенства. Они входили в состав 2‑й курии («личные дворяне и др.»), которая по своему характеру была уже не сословной, а владельческой. В 1860‑е гг. число крестьян среди избирателей постоянно росло: если в 1863 г. крестьянином был каждый 8‑й, то в 1869 г. почти каждый 4‑й избиратель курии «личные дворяне и др.» Изучение избирательных кампаний позволило выявить серьезные отличия как в организации избирательных собраний, представлявших, за исключением 2‑й курии, сословные корпорации, члены которых до этого практически не имели точек соприкос[140]новения, так и в отношении к выборной службе представителей разных сословий. При той разобщенности и сословной замкнутости, которыми отличалось городское общество 1860‑х гг., неизбежным этапом в процессе формирования гражданского общества должен был стать довольно длительный и болезненный период «узнавания и притирания» разных сословий.

           По закону 1862 г. выборы были двухстепенными: каж­дое из пяти собраний избирало 100 выборных, а те, уже из своей среды, избирали по 35 гласных Думы. Сравнительный анализ состава выборных и гласных позволяет заключить, что в 60‑е гг. органы городского самоуправления стояли высоко в общественном мнении и включали лучшие силы московского общества. Наряду с представителями известных купеческих фамилий (В.Д.Аксе­нов, С.В.Алексеев, И.А.Лямин, Н.А.Найденов, П.М.Рябу­шинский, К.Т.Солдатенков и многие другие) в их работе участвовали представители аристократии, ученые, писатели и общественные деятели. Достаточно назвать государственного деятеля князя В.А.Черкасского, археолога графа А.С.Уварова, переводчика К.Х.Кетчера, историка М.П.Погодина, юриста С.И.Баршева, этнографа В.А.Даш­кова, писателей и публицистов И.С.Аксакова, М.Н.Каткова, А.И.Кошелева, П.Ф. и Ю.Ф.Самариных, чтобы составить представление о Московской думе 1860‑х гг. Изучение сведений об участии гласных в заседаниях Думы и их влиянии на городские дела показало, что при равном представительстве в Думе всех сословий руководство городским хозяйством находилось в руках дворян и чиновников, представлявших собой наиболее образованную и наиболее подготовленную к этому часть гласных. Дворяне задавали тон всему городскому самоуправлению, выступая инициаторами многих хозяйственных начинаний; именно из их среды вышли самые авторитетные московские гласные 1860‑х гг. Однако причиной тому была не система выборов, а недостаточный уровень общего развития большей части населения России и Москвы в частности.

           [141] Положение 1862 г., в котором начала закона 1846 г. получили дальнейшее развитие, по своему характеру было законом переходного периода. Его избирательная система была разработана с учетом особенностей русских, а не европейских городов, поэтому в отличие от Городового положения 1785 г. реализация этого закона привела к желаемым результатам. В России именно всесословные учреждения должны были стать промежуточным звеном, способным обеспечить плавный и сравнительно безболезненный переход от жестко регламентированного сословного общества к гражданскому. Но опыт Московской городской думы остался невостребованным. Вопреки замыслу законодателей 1860‑х гг. в городах России было введено Городовое положение 1870 г.

           По новому закону основанием для получения избирательных прав был уже не сословный, а налоговый принцип, по которому признавался сам факт уплаты городских сборов, а не их величина. «Кто не платит местных налогов, тот не должен иметь права голоса в расходах»[9], – отмечал доктор государственного права Б.Н.Чи­черин. Однако налоговый принцип был выдержан не последовательно. Круг избирателей ограничивался плательщиками сборов с недвижимой собственности и торгово-промысловых документов. В их число не вошли горожане, платившие налоги с лошадей, экипажей и собак; не получили избирательных прав квартиронаниматели, чернорабочие и другие плательщики косвенных налогов. В 1872–1889 гг. в Москве насчитывалось от 17,4 тыс. до 23,6 тыс. избирателей, что составляло около 3% всех москвичей. Избирательные кампании 1870–1880‑х гг. свидетельствовали об откровенном равнодушии избирателей к своим правам: в выборах участвовала лишь ничтожная их часть, в среднем не превышавшая 0,13% всего населения столицы.

           Не была выдержана до конца и идея о пропорциональном распределении прав и обязанностей между избирателями: кто больше платит в городской бюджет, тот имеет больше прав в его распределении. Обеспечить [142] «соразмерное» представительство прав и обязанностей различных имущественных групп избирателей должны были имущественные курии, заимствованные из немецкого законодательства. По статье 24 Городового положения все избиратели делились на три части, таким образом, чтобы каждая из них уплачивала 1/3 часть общей суммы городских сборов. Неравные по численности курии, объединявшие крупных, средних и мелких налогоплательщиков, избирали равное число: по 60 из 180 гласных Московской думы. Однако принцип соразмерного представительства нарушался статьей 36‑й этого закона, разрешавшей куриям избирать в своих собраниях любого избирателя независимо от его имущественного положения.

           Для изучения состава Московской городской думы как учреждения, возникшего в результате проведения буржуазных реформ, первостепенное значение имеет вопрос о соотношении в нем представителей различных со­словных групп.

Введение Городового положения 1870 г., провозгласившего в организации самоуправления принцип бессословности, на практике привело к преобладанию среди гласных торгующей части населения, преимущественно купечества. Но «купеческий» характер Московской думы определился не сразу. Выборы 1872 г. принесли победу интеллигенции и дворянам, получившим более половины мест в Думе. Преобладание гласных из привилегированных слоев населения объяснялось прежде всего позицией избирателей второй и третьей курий, отдавших свои голоса в основном чиновникам, ученым, врачам, присяжным поверенным и другим представителям интеллигенции.

           Но уже в 1876 г. состав гласных резко изменился: все три курии отдали явное предпочтение почетным гражданам и купцам. В результате около 80% гласных оказались представителями одного сословия – купечества. Никогда в общественном управлении Москвы его позиции не были столь прочны, как в 1876–1880 гг., никогда [143] Московская дума столь откровенно не отстаивала интересы одного сословия, как в эти годы.

           Выборы 1880 г. уравняли позиции интеллигенции и купечества, получивших в Думе соответственно 65 и 66 мест. Это была вторая и последняя победа интеллигенции на городских выборах, организованных по Городовому положению 1870 г. С 1881 г. в общественной жизни столицы активную роль начинают играть гласные из мещан, ремесленников и крестьян, входивших в 3-ю имущественную курию. В результате выборов 1884 г. их число еще более возросло и составило почти ¹/₃ состава Думы. Эти изменения в составе московских гласных отражали общие тенденции, характерные для городского самоуправления всей России. Так, около 46% гласных 613 городов (13 тыс. из 28 тыс. чел.) принадлежали к низшим городским сословиям[10].

           Наметившаяся в 1880‑е гг. тенденция к быстрому увеличению числа гласных из представителей низших городских сословий была нарушена выборами 1889 г., последними по Положению 1870 г. Для их проведения избиратели самого многочисленного 3‑го избирательного собрания были разделены на девять территориальных участков. Такой порядок способствовал более четкой организации выборов, что привлекло к баллотировочным ящикам большее число избирателей и, в конечном счете, благоприятно сказалось на их результатах. В 1889 г. число гласных из мещан, ремесленников и крестьян сократилось в 2 раза, а число гласных из интеллигенции и прежде всего из купечества возросло.

           Таким образом, несмотря на действие одного и того же закона, на каждых выборах состав городских гласных резко менялся, и каждые четыре года Москва получала новую Думу, совершенно не похожую на предшеству­ющую. Представляется, что причину тому следует искать не столько в организации городского общественного управления, сколько в процессах, происходивших в сословной структуре населения пореформенного города.

           [144] Введение внесословных учреждений, соединивших в своих собраниях разнородные элементы общества, различные по воспитанию и образованию, привело на первых порах не к объединению, а к разделению их на сословно-профессиональные группы.

           Современники отмечали непримиримый и резкий разлад между купечеством и мещанами, который проявлялся не только на городских выборах, но и в заседаниях Думы. В 1880‑е гг. конкуренцию купеческому большинству создавала не интеллигенция, а гласные из мещан, ремесленников и крестьян. Параллельно с размежеванием на различные сословные и профессиональные группы гласных шел процесс консолидации внутри этих групп. Сословные группировки, сформировавшиеся к концу рассматриваемого периода, имели свои программы, своих лидеров и по характеру были близки к сословным партиям.

           В этой связи возникает закономерный вопрос о влиянии на состав Думы куриальной избирательной системы, в основу которой был положен имущественный, а не сословный принцип. В 1880‑е гг. благодаря статье 36 закона, гласные из разных имущественных курий были представлены неравномерно: крупные налогоплательщики составляли только 3-8% всех гласных, средние – 31-34%, а число мелких достигало 61-63% состава Думы. Представители 3‑й курии избирались в каждом собрании, при этом определяющее значение имела сословная принадлежность будущего гласного. Так, более половины всех гласных из дворян, чиновников и вообще интеллигенции избирались 1‑м собранием, 2‑е собрание отдавало голоса за лиц купеческого звания, а гласные из мещан, ремесленников и крестьян избирались 3‑м собранием. Вероятно, именно этим и объяснялось то обстоятельство, что понятие «третий разряд» связывалось только с гласными из низших городских сословий, хотя к 3‑му имущественному разряду принадлежали многие представители интеллигенции и купечества.

           Статья 36, нарушая замкнутость курий, давала каждой из них возможность выработать собственные критерии [145] отбора гласных. И избиратели каждой курии отдавали предпочтение сословному принципу, выбирая близких себе по воспитанию и образованию гласных. В результате по составу избранных гласных 1‑я курия была в значительной степени «дворянско-интеллигентской» (насколько это было возможно при существовании налогового ценза), 2‑я – «ку­печеской» и 3‑я – «мещанско-цехово-крестьянской».

           Итак, Московская дума 1870–1880‑х гг., созданная в ходе реализации Городового положения 1870 г., во многом была еще сословной. Принципы отбора гласных, ее состав, характер группировок, их взаимоотношения – все это носило отпечаток привычного для русского общества деления по сословному признаку. Изменения, произошедшие в составе Думы за 20 лет действия закона 1870 г., являются наглядной иллюстрацией процесса приспособления новых принципов организации городского самоуправления к условиям российской жизни. Имущественные курии, введенные по образцу избирательной системы ряда европейских государств, в Москве к концу 1880‑х гг. приобрели откровенно сословный характер, способствуя не столько созданию единого городского общества, объединенного общими экономическими задачами, сколько консолидации сословных групп и во многом формированию сословного самосознания.

           В начале 1870‑х гг. дворянство еще традиционно удерживало свои позиции в Думе, но приоритет этого сословия привычно основывался на понятии «барин», а не «интеллигент». В середине 1870‑х гг. Дума по численному представительству становится купеческой. Однако индифферентность этих гласных позволяла представителям низших городских сословий, менее образованным и менее других сословий подготовленным к этой роли, оказывать значительное влияние на городские дела.

           Ситуация, сложившаяся в городском самоуправлении, вызывала тревогу и у общества, и у правительства. Опытные деятели городского управления приходят к выводу о том, что отказ от сословного характера городских выбо[146]ров и введение Положения 1870 г. были преждевременными. Правительство же ищет выход в разработке новых принципов организации городского самоуправления и находит его в введении нового городского закона.

           Городовое положение 1892 г. неразрывно связано в литературе с понятием «контрреформа». Это понятие, возникнув на страницах периодической печати, перешло оттуда на страницы исторических работ, и в конечном счете дало название целому периоду русской истории. Вывод о реакционном характере Положения 1892 г. был основан на сравнительном анализе законов 1870 и 1892 гг. Ограничение самостоятельности органов городского общественного управления, введение имущественного ценза, резкое сокращение числа городских избирателей – все это давало основания заключить, что по сравнению с предшествовавшим законом Положение 1892 г. было шагом назад, сделанным в результате изменения внутриполитического курса правительства Александра III. Однако изучение состояния городского общественного управления столицы показало, что в 1870–1880‑е гг. оно действительно нуждалось в реорганизации, и Городовое положение 1892 г. в значительной степени устраняло недостатки в городском самоуправлении.

           Вопрос о необходимости пересмотра Городового положения 1870 г. возник не в 1890‑е и даже не в 1880‑е гг. – в столицах он стал актуальным уже после первых четырех лет действия закона. С начала 1880‑х гг. необходимость пересмотра городского общественного управления стала признаваться и в правительственных кругах. Об этом свидетельствуют и материалы сенаторских ревизий и деятельность Особой комиссии для составления проектов местного управления под председательством М.С.Ка­ханова, и попытки пересмотра избирательного за­кона, предпринимавшиеся Хозяйственным департаментом Министерства внутренних дел в 1882–1888 гг. Все эти годы критики Городового положения 1870 г. обращали внимание на одни и те же недостатки этого закона и предлага[147]ли одни и те же способы их исправления. Суть их сводилась к следующему: отказ от имущественных курий и проведение выборов по территориальным участкам; исключение из числа избирателей приказчиков и мелких торговцев путем введения имущественного ценза; предоставление избирательных прав квартиронанимателям. И даже идея возрождения сословной избирательной системы, предложенная в 1880‑х гг. А.Д.Пазухиным, имела приверженцев еще в 1870‑х гг. Таким образом, подготовке Городового положения 1892 г. предшествовала большая законотворческая работа. В основу этого закона были положены материалы Кахановской комиссии, «Отзывы» (1883) и «Мнения» губернаторов (1890), состав­ленные с участием представителей общественных учреждений. Однако инициатором пересмотра Городового положения 1870 г. выступило не правительство, а общество. Как заметил историк Д.Д.Семенов, «в 20-летие между изданием городовых положений 1870 и 1892 годов избирательная городская система, можно сказать, почти не сходила со столбцов печати[11].

           В этом законе нет ни одной принципиально важной статьи, необходимость введения которой не признавалась бы как обществом, так и городскими думами еще в 1870‑е гг.

           Городовое положение 1892 г., в отличие от своего предшественника, подчинило надзору губернатора и губернского присутствия не только законность, но и правильность действий общественного управления (ст. 11). Усилился надзор администрации за хозяйственной деятельностью общественных учреждений, но он положил конец злоупотреблениям, имевшим место даже в столичных городских думах. В данном случае не обошлось и без влияния европейского законодательства, в значительной степени пересмотревшего свой взгляд на отношения между общественными и государственными учреждениями и признававшего необходимость установления более тесных связей между обществом и государством.

           [148] Л.А.Велихов, бывший гласный Петроградской думы и автор работ по истории городского самоуправления, отмечал, что в России правительственный надзор за деятельностью общественных учреждений отрицался во всех его формах. Сам он, как сторонник государственной теории самоуправления, считал, что нельзя «безоговорочно отрицать легальность и целесообразность правительственного надзора и контроля над действиями городского самоуправления, так как последнее... составляет, в сущности, часть общегосударственной власти и, следовательно, едва ли может действовать вполне самостоятельно и независимо...»[12].

           Неприятие общественными учреждениями надзора со стороны администрации было во многом проявлением общего противостояния общества и правительства, наблюдавшегося с конца XIX в., т.е. объяснялось более глубокими причинами, чем действие Городового положения 1892 г.

           Новое Городовое положение внесло существенные изменения в городскую избирательную систему. Прежде всего, было упразднено деление избирателей на курии, что имело положительное значение (немецкое законодательство плохо прижилось на русской почве и не принесло желаемых результатов). При многочисленности избирателей выборы проводились по территориальным участкам (ст. 34). Вместо налогового ценза был введен имущественный ценз, существовавший в Москве в 1860‑е гг. По статье 24 нового закона избирательные права в столицах получили лица и товарищества, уплачивавшие оценочный сбор с недвижимого имущества стоимостью не менее 3 тыс. руб. Занятие торговлей уже не было автоматически связано с получением статуса городского избирателя. В столицах избирательные права сохранили только купцы 1‑й гильдии. Введение имущественного ценза сократило число избирателей в 3,5 раза (с 23,6 тыс. до 6,2 тыс. чел.), но соотношение числа участников выборов с общей численностью населения Москвы осталось прежним; иными словами, статус изби[149]рателя утратили те, кто в выборах не участвовал. Введение имущественного ценза сказалось прежде всего на численности избирателей из крестьян и ямщиков: по сравнению с выборами 1880 г. их удельный вес среди избирателей сократился более чем в два раза (с 25 до 12%). Именно эта категория москвичей в большинстве своем не имела недвижимой собственности в черте города и платила налоги с торговли и промыслов. Однако в 1904 г., т.е. через 10 лет после введения Положения 1892 г., сословный состав избирателей мало чем отличался от состава в 1880 г. По-прежнему среди московских избирателей преобладали слои населения, занятые в торговле и промышленности, но это была уже более оседлая его часть, связанная с городом владением недвижимой собственностью. Практически не изменилось и соотношение сословных групп населения, призванных к участию в городских делах. Зато активность их заметно возросла. Начиная с 1893 г. безусловным лидером были купцы и почетные граждане: в выборах 1904 г. участвовало более 36% всех избирателей этой группы. Это обстоятельство явилось следствием возраставшей роли этой части населения не только в экономической, но и в общественной жизни страны.

           Из числа избирателей были исключены квартиронаниматели, уплачивавшие торгово-промысловые сборы, но вместо них не были включены квартиронаниматели, занятые в сфере умственного труда, и служащие, хотя такая замена одной части избирателей другой обсуждалась на разных уровнях. Вопреки ожиданиям общества, квартиронаниматели не получили избирательных прав, однако им была предоставлена возможность участвовать в выборах по доверенностям от учреждений, обществ и предприятий, владевших недвижимой собственностью в Москве. Как отмечал Н.И.Астров, если по Городовому положению 1870 г. для участия в выборах интеллигенция приобретала приказчичьи свидетельства, то по Положению 1892 г. она [150] широко использовала доверенности от приютов, обществ, благотворительных и прочих учреждений[13].

           Состав Московской думы 1893–1916 гг. выгодно отличался от состава 1870–1880‑х гг. Заметно увеличилось число лиц с высшим образованием, выросла их активность и заинтересованность в городских делах. В результате выборов 1893 г. число гласных с высшим образованием возросло с 20 до 35,7%, а на выборах 1912 г. превысило 47% от общего их числа. С 1890‑х гг. тон в Думе задавала интеллигенция. Интерес к общественной деятельности был вызван как новой избирательной системой, предусмотренной Положением 1892 г., так и характерным для этого периода разочарованием образованной части русского общества в государственной службе. Приток лиц с высшим образованием, с одной стороны, способствовал профессионализации общественной деятельности, а с другой – заметно усилил оппозиционность Думы по отношению к правительству.

           В последние годы существования цензовой Думы возросли ответственность и заинтересованность гласных в городских делах. В предвоенные годы и особенно в годы войны, когда Москва стала центральным пунктом по эвакуации больных и раненых воинов, общественная работа, бесплатная и безвозмездная, требовала от гласных настоящей самоотдачи. Можно сказать, что в последние годы существования органов городского самоуправления общество в своем отношении к ним и в своем участии в их деятельности достигло максимума.

           Таким образом, Городовым положением 1892 г. была изменена избирательная система, сужены пределы самостоятельности органов городского общественного управления, усилен контроль администрации за их деятельностью. Эти изменения были продиктованы жизнью, но они еще не дают оснований для противопоставления законов 1870 и 1892 гг. Новое Городовое положение наследовало от своего предшественника основные его черты: выборный характер органов общественного управления, [151] его полномочия и задачи, организацию общественного управления. Закон 1892 г. был необходимым и вполне закономерным звеном в развитии городского самоуправления в России.

           Постановления Временного правительства 15 апреля и 9 июня 1917 г. ввели принципиально новые начала в организацию городского самоуправления. Характерными его чертами были: всеобщее избирательное право, оплата труда гласных и полная самостоятельность городских общественных учреждений. Введение этих кардинальных изменений по времени совпали с периодом экономической и политической нестабильности в стране и в конечном итоге оказалось пагубным для городского хозяйства Москвы.

           Дума 1917 г. в своем обновленном составе, не имевшем опыта городской работы и связанным партийной дисциплиной, полностью утратила преемственность с прежним городским самоуправлением Москвы и превратилась в очередную политическую трибуну для партийных ораторов. Самый демократичный состав гласных Думы ввел оплату общественного труда. Представляется, что это решение нанесло ощутимый удар по самой идее общественной деятельности: служба на благо общества стала источником существования.

           Негативные процессы, наметившиеся в городском хозяйстве столицы в последние годы существования цензовой Думы, в полной мере проявились в деятельности Думы 1917 г., созданной Временным правительством. На фоне общего экономического кризиса в стране неопытность нового состава гласных, популистская политика социалистов-революционеров, составлявших большинство в Думе, привели городское хозяйство к полному экономическому и финансовому краху. К моменту юридической ликвидации Думы она успела ликвидировать себя экономически, так как городская касса к этому времени была пустой.

           [152] Более 130 лет прошло между принятием законов 1785 и 1917 гг. Идея Екатерины II о широком участии населения в городском самоуправлении, заложенная в Жалованной грамоте городам, была, наконец, реализована в постановлении Временного правительства, провозгласившем всеобщее избирательное право. Но время для ее осуществления было выбрано неудачно. Поэтому осуществление этой идеи привело к вырождению основных начал городского самоуправления, а затем и полному его уничтожению.

           Очевидно, что изменения в организации и деятельности Московской городской думы в значительной степени были вызваны законотворческой деятельностью правительства. Каждое городовое положение представляло собой новую ступень в развитии общественного управления, открывая следующий этап в жизни города. Но иногда эти ступени оказывались слишком крутыми: составленные по европейским образцам законы не всегда отвечали условиям жизни российских городов и уровню развития городского общества.

           Следует заметить, что заимствование основных начал из европейских законов было характерной особенностью русского законодательства, и в этом отношении XIX в. мало чем отличался от предыдущего столетия. Так, и во времена Петра I, по образному выражению В.О.Клю­чевского, правительство напоминало расчетливую мать, которая «шьет своим маленьким детям платье шире и длиннее их роста: подрастут – и будет впору»[14]. Законами «на вырост» были и Жалованная грамота городам 1785 г., и Городовое положение 1870 г., и муниципальные постановления Временного правительства 1917 г. Не удивительно поэтому, что заложенные в них начала или не осуществлялись на практике, или приводили к неожиданным для законодателей результатам. Тем не менее идея городского самоуправления, провозглашенная в 1785 г., оказала благотворное влияние на развитие русских городов. Красноречивым свидетельством тому служит городское хозяйство Москвы, которое, несмотря на удачи или неудачи законодателей, постоянно развивалось [153] и совершенствовалось. Но темпы его развития в разные годы были не одинаковы.

           Сравнивая различные периоды в истории московского самоуправления, можно сказать, что наиболее результативными для городского хозяйства были последние 25 лет существования Московской думы, когда действовало Городовое положение 1892 г. Именно в эти годы состав московских гласных отличался особенно высокой степенью профессионализма, а городское хозяйство развивалось небывалыми для предыдущего периода темпами.

           Очевидно также, что перемены в московском общественном управлении объяснялись не только законотворческой деятельностью правительства – в немалой степени они были следствием общих процессов, происходивших в экономике и социальной структуре пореформенной России. Социально-экономическое развитие городов создавало предпосылки для реализации городских законов XVIII-XX вв. и в конечном итоге определяло степень их воплощения в жизнь. Именно социально-эконо­мический фактор корректировал законодательные ини­циативы правительства, не только нейтрализуя действие статей, не отвечавших условиям жизни городов, но даже, несмотря на просчеты законодателей, обеспечивая их поступательное развитие.

 

           [153-154] СНОСКИ оригинального текста

 

ОБСУЖДЕНИЕ ДОКЛАДА

           К.Ф.Шацилло:

           Первый вопрос. Чем вы объясняете, что в начале введения контрреформы городского положения общество никак на это не прореагировало, и только в конце XIX в. оказалось, что стали появляться какие-то оппозиционные высказывания? Ваше указание на то, что тут проявилось общее настроение, общее недовольство, конфликт общества и власти, мне кажется не очень убедительным. Тут должны были быть какие-то другие причины. Ни с того ни с сего начинается реформа городского положе[155]ния, ни с того ни с сего возникает какое-то недовольство? Скажем, в земстве это неудовольствие выразилось сразу: в январе 1864 г. провели земскую реформу, а уже в 1865 г. Петербургскую городскую Думу наказали.

           Второй вопрос. Почему все-таки различные характеры проявились в земстве, где возникло определенное течение, и в думах, где сам либерализм не проявлялся?

           Третий вопрос. Реформы, которые рассчитаны «на вырост», по выражению Ключевского, на мой взгляд, не являются недостатком. Надо создавать такие реформы, которые бы предусматривали возможность будущих изменений, то есть «на вырост» должны проводиться все реформы. Иначе они сразу же придут в столкновение с реальностью.

           Еще один вопрос. Вы говорите, что в 1917 г. было неудачное время для реформ в Думе. Как это понять? Вообще этот год был неудачным для всего, так как началась вакханалия, народная стихия. Какую реформу ни проведи, она была бы явно неудачной. Почему же эта реформа не была контрреформой, она была как бы продолжением реформ Александра II?

           В.М.Хевролина:

           Вы говорили о том, что реформу 1892 г. нельзя считать контреформой. А можете ли вы сказать, насколько усилился контроль со стороны правительства и администрации за органами самоуправления? Был ли он только в хозяйственной части или и в других областях жизни?

           Второе. Вы подчеркнули, что работу вели на общественных началах выбранные лица. Не считаете ли вы, что само положение власти, городской думы давало им больше привилегий, чем если бы они за это получали какое-то жалование?

           В.А.Кучкин:

           Первый вопрос. Как обстояло дело с собственностью города и были ли на этой почве какие-то коллизии с властями?

           [156] Далее. Вы говорите о городских реформах и положениях. Существовали курии. Как соотносятся курии и население города? Сколько жителей города могло участвовать в выборах и сколько не участвовало вообще?

           Ваши данные главным образом относятся к Москве. А как обстояло дело, например, в городах Средней Азии, которая входила в состав Российской империи, на Кавказе? Вы немножко сказали о западных губерниях и Прибалтике. А как было в Финляндии и Польше?

           В.А.Твардовская:

           В чем проявлялось участие общества в подготовке положений 1892 г.? В печати явно не было бурной дискуссии, как перед другими реформами.

           Ю.А.Тихонов:

           Предусматривали ли рассмотренные вами положения и законы участие городских органов в сборе государственных залогов?

           Л.Ф.Писарькова:

           Первый вопрос: Почему только в конце века стали появляться оппозиционные высказывания? Появились они раньше. Если земство стали критиковать в 60‑е, то городское самоуправление – с конца 1870‑х гг. Городское самоуправление 70‑х гг. подвергалось критике, пока не было разработано новое городовое положение 1892 г. В качестве способа изменения Положения 1870 г. и устранения его недостатков предлагалось введение имущественного ценза, предлагались те меры, которые нашли свое воплощение в Положении 1892 г., поэтому сначала общество было довольно. Критика этого закона связана не только с самим законом, а вызвана общей обстановкой в стране, противостоянием общества и власти, между которыми образовалась пропасть, как писал Леонтович. Он прав. Именно со второй половины 90‑х гг. образовалась пропасть между обществом и властью.

           [157] К.Ф.Шацилло:

           Может быть, недостаток в том и заключался, что не «на вырост» Положение 1892 г. было создано?

           Л.Ф.Писарькова:

           Этот закон, на мой взгляд, как раз соответствовал уровню развития общества. «На вырост» – это Жалованная грамота городам, провозгласившая всесословность, до которого общество не доросло, это Положение 1870 г., положившее в основу избирательной системы имущественный принцип. Когда в разобщенном на сословия обществе вводится имущественный принцип, то это выливается в стремление избрать себе подобных: по духу, по образованию, по ментальности. Закон делит общество на имущественные группы, а внутри этих групп формируются сословные группы. Когда общество было разделено на сословия, каждое сословие жило своей жизнью. Где сталкивались их представители? Ямщик вез барина, и вдруг они в одном заседании: один со своим косным языком, а другой с красивой речью; разница в воспитании, в одежде, в речи. Все это на первых порах не способствовало объединению, образованию гражданского общества.

           На мой взгляд, нужно было Положение 60‑х гг. распространить на всю Россию лет на 20, до конца 80‑х гг. и таким образом признать наличие сословий. Если бы законодатели признали существование сословий, то процесс консолидации и образования гражданского общества прошел быстрее.

           Почему плохо «на вырост»? Потому что ходить в этой одежде неудобно. Когда изучаешь законодательство, то видишь, как правительство путем законодательных актов пытается исправить ситуацию, часто не учитывая, что ее нельзя исправить просто принятием очередного закона, хотя бы и очень прогрессивного, необходимого.

           Почему такое обширное законодательство в России? Мне кажется, по той причине, что принимали закон, а потом начинали его приспосабливать к условиям россий[158]ской действительности. Положение 1892 г. как раз и было тем законом, который заставила принять сама жизнь. Городское хозяйство усложнилось, но оно топталось на месте, пока преобладали люди низших сословий, которым не хватало грамотности, образованности. Поэтому Положение 1892 г. назвать контрреформой трудно.

           Следующий вопрос: почему 1917 г. неудачен для города? Если бы состав Думы, который был избран в 1917 г., действовал в других условиях, в нормальной экономической и политической ситуации, в стабильный период развития страны, то и в этом случае маловероятно, что его деятельность имела хорошие последствия для города. Избраны были люди, не имеющие практического опыта, не знающие городского хозяйства. Все это накладывалось на сложную ситуацию в стране. На заседаниях Московской Думы постоянно принимались воззвания, обращения к народу, а дело стояло. Такая Дума не могла бы работать даже в условиях стабильности.

           Вопрос об усилении контроля за деятельностью Думы.

           Был установлен контроль не только за законностью действий общественных органов, но и за их целесообразностью. Например, если выпускался какой-то заем и он был слишком велик для города, то правительство могло его запретить. Были конфликты и при строительстве. Был, например, конфликт в Москве по поводу проведения трамвая через Красную площадь, конфликт из-за строительства здания Музея изобразительных искусств на Волхонке. Дума выступала против, не давала землю под строительство.

           Контроль в 1890‑е гг., конечно, усилился, это безусловно, но в 70‑е гг. бесконтрольность оказывала пагубное влияние на хозяйство.

           Иногда эти конфликты рассматривались Сенатом, Сенат решал их или в пользу города, или в пользу администрации.

           Вопрос о безвозмездности труда гласных. Городское общество прошло большой путь, начиная от того момента, когда образованные слои старались избежать участия в общественной работе, и кончая тем, что на каждое ме[159]сто в городской думе была масса претендентов, велись избирательные кампании, агитация, партийная борьба. В XX в. Дума должна была проводить по закону не больше 24‑х собраний в год, но Московская дума устраивала собрания с продолжением, и заседала 2-3 дня подряд, т.е. заседаний было в 2-3 раза больше. Но посещаемость была высокая. Работали гласные в комиссиях, не получая за это ни копейки. Гласными были не только состоятельные люди, но и крестьяне, и ремесленники. Это была служба общественная, служба на благо города. Гордились, стремились быть избранными в Московскую думу. Наверное, было желание принести пользу, потому что никаких материальных благ за это человек не имел. Это было признанием авторитета человека, это была честь. Многие династии из поколения в поколение заседали в Думе – Бахрушины, Третьяковы, Морозовы. Это было уже дело чести рода.

           Вопрос о собственности города. Русские города с конца 80‑х гг. встали на путь муниципализации. Это была особенность развития хозяйства русских городов. Брали деньги взаймы у частных лиц, за рубежом, выпускали городские акции и на эти деньги строили городские предприятия, которые становились источником доходов. Москва была одним из самых крупных собственников. Я бы даже назвала Думу коллективным предпринимателем. Она имела свою скотобойню как доходное предприятие, электростанцию; электрический трамвай также был собственностью города. Москва строила свои народные училища, городские больницы, где лечили и учили бесплатно, в отличие от больниц, которые перешли к городу из других ведомств. Таким образом перед Первой мировой войной города встали на новый путь, который городские деятели назвали «созидательным периодом в истории городского самоуправления».

           Какими были отношения с властями? Правительство поощряло путь муниципализации, был принят специальный указ о том, чтобы города не стремились прибегать к [160] помощи концессионеров. В Москве, скажем, концессионным способом было построено газовое освещение. Водопровод почти во всех русских городах был построен концессионерами. Конкой в Москве вначале владели концессионеры, и город с трудом ее выкупил. Это был неудачный путь, поэтому правительство поощряло создание собственного хозяйства.

           Вопрос о соотношении курий с численностью населения. Несмотря на то, что в 70‑е гг. право участия в выборах получили все плательщики налогов, тем не менее избирательное право имел не очень большой процент населения. Почему? Во-первых, существовал возрастной ценз. Существовал ценз оседлости. Для больших городов при большой миграции населения это было существенно. Не получали избирательных прав плательщики косвенных налогов – профессора, квартиронаниматели, даже мировые судьи, которые платили по 40 руб. в год за право приобретения свидетельства. Не получили этого права владельцы лошадей, экипажей, собак хотя они и платили соответствующие налоги. Торгово-промышленные налоги и налог с недвижимости – вот два налога, которые давали право на участие в выборах.

           Вопрос о рабочих в составе Думы. Рабочих не было. В Москве в конце 80‑х гг. насчитывалось 23 тыс. избирателей, а население в это время составляло порядка 800 тыс. А из этих 23 тыс. чел. участие в выборах принимали от 3 до 8%.

           Наибольшую активность проявляло дворянство, купечество, хотя и среди них число участников выборов было небольшим. И совсем ничтожный процент составляли крестьяне, мещане.

           Вопрос об участии общества в подготовке городского положения 1892 г. В отчетах губернаторов 90‑х гг. отмечалось, что это Положение обсуждалось с привлечением представителей общественности. Прежде всего приглашались городские деятели, обычно в этом участвовал городской голова.

           И последний вопрос – об участии в сборе налогов.

           [161] Если взять XVIII в. или более ранний период, то функции городских выборных учреждений сводились к сбору налогов. В XX в. город собирал налоги с купеческих свидетельств. Государственная пошлина шла в казну, а городу оставались только сборы с купеческих свидетельств, в размере 10-15% от государственной пошлины.

           В.М.Хевролина:

           Доклад очень интересный. Автор считает, что избрание в Думу было почетно и что горожан привлекала деятельность на благо города, к этому стремились, этого добивались. Безусловно, отчасти это имело место. Здесь были названы такие имена, как Бахрушин, Морозов, Алексеев.

           Однако надо учитывать, что лоббирование шло страшное, и стремились попасть в городскую думу часто именно для того, чтобы приобрести авторитет и пополнить свои капиталы за счет этого: прокладка трамвайных путей, строительство каких-то общественных зданий, продажа земель в пользу каких-то определенных лиц – это же важно!

           В.А.Твардовская:

           Очень интересный, содержательный, насыщенный богатым конкретным материалом доклад показывает, что эволюция городского самоуправления рассматривается по восходящей линии от Положения 1870 г. к Положению 1892 г., которое автор отказывается считать контрреформой. На мой взгляд, здесь особых оснований отказываться от оценки в нашей старой литературе нет. Автор считает недостатком первого Положения, относящегося к реформам 60–70‑х гг., городского Положения 1862–70 гг. то, что они были сделаны как бы «на вырост». Здесь то сравнение, которое она от Ключевского приводит, – о платье «на вырост» – имеет определенный смысл. Оно, может быть, сидит плохо и выглядит как-то неуклюже, и несколько неудобно, но его не надо часто менять, оно дает какой-то срок его поносить... Мне кажется, закон [162] всегда должен быть немножко «на вырост», а не вовсе в уровень с общественным развитием. Тогда у общества не будет той планки, до которой оно должно развиваться, имея в виду эти законы, законоположения.

           Да, в обществе и в печати говорили, что общество не совсем было готово и к земской, и к городской реформам, а на это отвечали (в частности, в либеральной публицистике), что подготовиться к самоуправлению можно только в деле. Отторгая определенную часть населения от участия в самоуправлении, в выборах, исключая из числа избирателей, делали шаг назад. Гражданскому обществу нужно двигаться только приобщаясь к самоуправлению, пусть медленно, постепенно и очень неровно, но не будучи отторгнутым от него. Только в деле можно было научиться общественной самодеятельности и самоуправлению, к которому раньше общество не могло быть приучено.

           Тут задавался вопрос, почему не было критики Положения 1892 г. в печати, почему она началась только в конце XIX в. Это объясняется отнюдь не тем, что общество приняло это положение, а именно теми общественными, в частности, цензурными условиями, которые существовали в царствование Александра III. Все общественные вопросы, Земское положение, даже юбилей крестьянской реформы было запрещено обсуждать в печати. Что же говорить о только что принятых законах? Это просто было исключено цензурой, но как только появились какие-то послабления, а в начале нового царствования какое-то общественное оживление было, началось обсуждение вопросов, нерешенных этим царствованием, тогда общественная реакция и получила свое проявление.

           И.В.Поткина:

           То, чем я занимаюсь, как-то перекликается с тем, что делает автор доклада. Мне приходилось заниматься конкретными городскими предприятиями. Рассмотренная в докладе эволюция в законодательстве очень хорошо про[163]слеживается на примере развития конкретных предприятий – например, строительства скотобойни. В 60–70‑е гг. санитарная обстановка в городе была очень сложной. Этот вопрос был решен только в конце XIX в., когда совершенно другие силы пришли к управлению городской Думой.

           Что касается альтруизма, не городская Дума реализовывала интересы купеческого сословия. У них был свой Биржевой комитет, там можно четко проследить, как конкретный предприниматель пытался через этот комитет реализовать какие-то свои конкретные устремления.

           С Думой обстояло дело по-другому. Те люди, фамилии которых здесь прозвучали, занимались подобными вопросами, но у себя на местах, там, где были их фабрики. Благоустройство фабричного поселка входило в их обязанность. Здесь они были членами биржевых комитетов, в том числе московского комитета. Помощь городу, в котором они жили, они понимали как свой долг. Здесь альтруизм – это, пожалуй, то, что больше всего ими двигало.

           Наблюдения, сделанные докладчиком, совпадают с теми конкретными явлениями, которые встречаешь, когда занимаешься предпринимательством, хозяйством, они сопряжены с этими конкретными делами, пусть не очень громкими, интересными, как общественное и политическое движение. Но без этого город жить не может.

           Ю.А.Тихонов:

           Спасибо вам, Любовь Федоровна, за знание дела и стремление поднять новые вопросы, не обходя острые углы. Ваш доклад вызвал много вопросов, это свидетельствует о том, что доклад был интересным и творческим.