Конституционный проект С.А. Муромцева

Автор
Медушевский Андрей Николаевич

Аннотация

Ключевые слова

Шкала времени – век
XIX

Библиографическое описание:
Медушевский А.Н. Конституционный проект С.А. Муромцева // Исследования по источниковедению истории России (до 1917 г.): сборник статей / Российская академия наук, Институт российской истории; отв. ред. Муравьева Л.Л. М., 1996. С. 173-196.

Текст статьи

[173]

А.Н. Медушевский

КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРОЕКТ С.А. МУРОМЦЕВА

          Представляется актуальным обращение к политической традиции русского конституционализма и прежде всего важнейшим политическим документам – программам конституций, созданным в период революционного кризиса начала XX в.[1] Вызывает споры степень практической готовности конституционалистов к реализации их программы, однако отрицать сам факт ее существования трудно по крайней мере из-за появления в данных кругах первых в России XX в. конституционных проектов[2]. Уже в начале разворачивания революции ведущая либеральная организация России, Союз Освобождения, предпринял важный символический шаг – выступил с проектом конституции, который может рассматриваться как своеобразная программа движения[3]. Тот факт, что Союз Освобождения представлял собой широкую коалицию различных течений (представляющих более и менее радикальные направления внутри самого либерализма[4]), отразился на отношении к данному конституционному проекту, в оценке которого имели место два принципиальных критических мнения[5]. Одни считали будущую конституцию слишком политизированной, преувеличивающей институциональный и процедурный аспекты, другие придерживались мнения, что она пошла слишком далеко от существующего порядка вещей.

          Это второе мнение привело к появлению другого проекта, получившего название «конституции Муромцева», который стал теоретической основой последующего конституционного движения в России. Данный проект, вызвавший значительный интерес современников и оказавший несомненное влияние на выработку важнейших законодательных актов российской государственности послереволюционного периода, незаслуженно обойден вниманием в современной науке. В настоящее время нет специальных исследований об этой крупнейшей попытке русских либералов заложить основы конституционной монархии в России. Между тем данный документ составил программ[174]мную основу для российского конституционного движения и, в частности, политической деятельности конституционно-демократической партии в думский период. В июле 1905 г. проект С.А. Муромцева был принят земским съездом «в принципе» и стал затем предметом обсуждения и развития в либеральной публицистике. Данный проект еще лучше, чем предыдущий, отразил взгляды умеренной части конституционалистов – так называемого либерального дворянства. Конституционная модель Муромцева была призвана не столько заменить существующие законы, сколько постепенно наполнить их новым содержанием. Основные идеологические установки русского конституционализма сказались здесь, поэтому наиболее четко: Муромцев (работавший при этом совместно с Кокошкиным – другим виднейшим юристом кадетской партии) ограничил до минимума изменения в существующих законах и максимально оговорил такие изменения более формализованным языком, чем было ранее. В процессе переработки разделов о законодательстве, которые были существенно изменены, авторы проекта сознательно смягчали многие формулировки предшествующего конституционного документа. При этом они руководствовались как общетеоретическими воззрениями, выработанными всей либеральной школой русской юриспруденции, так и соображениями практической политики – стремлением обеспечить эволюционный переход от самодержавия к правовому государству, основным условием существования которого признавалась Государственная дума как важнейший инструмент политических реформ и установление ее контроля над монархической властью (ответственное министерство).

          В этой связи целесообразно остановиться прежде всего на тех общих принципах, которые стремились провести авторы проекта, являвшиеся несомненно ведущими русскими специалистами по конституционному праву. Сергей Андреевич Муромцев (1850-1910 гг.) был представителем старшего поколения русской либеральной интеллигенции, одним из наиболее видных философов и теоретиков права, признанным главой конституционного движения в России, членом и одним из лидеров Кадетской партии, председателем Первой Государственной думы[6]. [175] Профессор Московского университета по кафедре римского права (с 1875 г.). он вынужден был затем (в результате его отстранения от преподавания) оставить научную деятельность и посвятил себя адвокатуре и политике. Изучая право в Геттингене во время научной стажировки в Германию, он познакомился с идеями Р. фон Иеринга, которые затем последовательно развивал в своих трудах. В магистерской диссертации – «О консерватизме римской юриспруденции» (1876) и докторской диссертации – «Очерки общей теории гражданского права» (1877) он отрицал метафизическое и формально-догматическое понимание права как «юриспруденции понятий», отчужденных от реальной жизни и других областей знания и обосновывал (главным образом на материале римского права) необходимость связи права с жизнью как «юриспруденции действительности». В работе «Определение и основное разделение права» он дал цельное понятие права и его элементов, а в ряде других трудов рассматривал роль судьи в творчестве права, дал точное разделение догмы права, истории и политики права. Этот подход выразился в полемической работе «Что такое догма права?». Она стала своеобразным манифестом нового направления в русской теоретической юриспруденция – социологической школы права. В последующей дискуссии с представителями традиционной правовой науки (среди которых можно указать на Гольмстена и Пахмана) были поставлены многие из проблем, обсуждавшихся затем в западноевропейской юриспруденции первой половины XX в. (в трудах классиков современной правовой теории – Г.Кельзена, Б.Эрлиха и др.) в связи с определением точного содержания науки права и основных категорий права. В целом можно констатировать, что созданное Муромцевым направление поднимало значение социальных аспектов правовой науки и уровень судебной практики. Эти идеи нашли дальнейшее развитие в поздних теоретических трудах Муромцева – «Гражданское право древнего Рима» (1883) и «Рецепция римского права на Западе» (1885). Новизна подхода состояла прежде всего в том, что право (вслед за Иерингом) рассматривалась как реализация общественных интересов – влияния племени, рода, [176] семьи, государства, религии и всех общественных явлений, что давало возможность интерпретировать право с привлечением других общественных наук. Однако, в отличие от другого крупнейшего представителя социология права в России – М.М. Ковалевского, Муромцев не перешел целиком к социологии, а оставался юристом как в своих теоретических работах, так и в практической деятельности в качестве адвоката и политика[7]. Все это позволяет рассматривать Муромцева не только как основателя социологии права в России, но и социального деятеля, видевшего свое предназначение в борьбе за право (выражаясь словами Иеринга). Являясь убежденным сторонником конституционной монархии и народного представительства, Муромцев, однако, отвергал некритическое заимствование западных форм политического устройства, считал необходимым их приспособление к российским условиям и политической практике. Этим объясняется общая умеренная направленность его конституционного проекта, принятого большей частью либеральной общественности и просвещенной бюрократии как руководство к действию. Другим наиболее активным участником разработки рассматриваемого конституционного проекта стал представитель молодого (и более радикального) поколения русских конституционалистов – Федор Федорович Кокошкин (1871-1918), вышедший из разночинной среды юрист, общественный деятель и крупнейший эксперт в области государственного права. Наряду с этим, в работе над проектом «Основного закона» принимали участие такие видные деятели земского движения как Н.Н. Щепкин и Н.Н.Львов. Все они, как и сам Муромцев, являлись членами земского организационного бюро. Работа над конституционным проектом велась под руководством С.А. Муромцева сначала в Москве, а затем в его доме в Царицыне.

          Конституционный проект С.А. Муромцева был впервые опубликован 6 июля 1905 г. в газете «Русские Ведомости» наряду с составленным им же проектом Избирательного закона под общим названием – «К вопросу об организации будущего представительства»[8]. Эта публикация, сделанная с целью информации широкой общественности с данными документами, [177] не может быть признана, однако, соответствующей современным научным требованиям. Сам обобщающий характер заглавия скрывает два различных и неравноценных по важности документа. Это собственно конституционный проект, не имеющий в газетной публикации особого заглавия и проект избирательного закона. Оба документа напечатаны без указания имени их автора, что часто мешает современным исследователям атрибутировать их. Единственной последующей публикацией данного проекта является его издание в сборнике статей – «Сергей Андреевич Муромцев» (1911 г.), изданном в память о нем[9]. В приложении к этому изданию оба документа представлены под общим названием – «Проект Основного и Избирательного законов в редакции С.А. Муромцева»[10], что также в какой-то степени дает повод для сомнений относительно того, какова была его роль и роль других ученых (прежде всего Кокошкина) в составлении тех или иных положений конституционного проекта. Наконец, мы располагаем индивидуальным печатным экземпляром проекта, сохранившимся в архиве Муромцева и озаглавленном следующим образом – «Проект, напечатанный в газете «Русские ведомости» от 6 июля 1905 г. № 180»[11]. Интересно, что этот документ содержит последующую правку Муромцева, затрагивающую ряд принципиальных вопросов. Частично эти исправления учтены в упомянутом выше издании памяти Муромцева, однако, эта публикация поправок не носит исчерпывающего характера. Таковы основные тексты проекта Муромцева, которыми располагает современный исследователь. Первоначальный рукописный вариант, вероятно, не сохранился (по крайней мере он отсутствует в документах архивного фонда ученого). Существенно дополнить эту картину позволяют источники мемуарного характера, посвященные конституционному движению в целом (воспоминания ряда видных деятелей кадетской партии) и С.А. Муромцеву, его работе над проектом, в частности. Среди них следует особо выделить статьи биографического характера, написанные П.Н. Милюковым, Г.Ф. Шершеневичем, А.А. Кизеветтером, И.А. Кистяковским, Н.И. Астровым, Д.И. Шаховским, М.М. Винавером,

В.Д. Набоковым, С.А. Котляревским, Н.А. Гредескулом. В ряду [178] этик воспоминаний, написанных специально для сборника 1911 г., особое место принадлежит статье Ф.Ф. Кокошкина – «С.А. Муромцев и земские съезды», где дается анализ рассматриваемого конституционного проекта и раскрывается отчасти история его создания[12].

          Содержательный анализ конституционного проекта С.А. Муромцева показывает, что он исходил при его составлении главным образом из опыта монархического конституционализма стран Европы, прежде всего Германии, и стремился по мере возможности максимально согласовать их с российской политической традицией. Стремясь обеспечить эволюционный порядок перехода от абсолютизма к конституционной монархии, Муромцев, как и многие другие либералы, считал наиболее целесообразным введение в России конституционного строя путем ряда реформ сверху, последовательно осуществляемых самой монархической властью. Подобная модель политического развития позволяла избежать радикальной революционной ломки всего государственного строя и осуществить легитимный переход к новой (конституционно-монархической) политической системе в рамках существующего законодательства, его последовательного преобразования и наполнения новым политическим содержанием. В теории государственного права данный тип конституционализма противопоставлялся революционным конституциям и получил характерное название октроированных конституций[13]. В истории стран Европы он представлен был во Франции Конституционной Хартией 1814 г., конституциями отдельных германских государств, принятых в первой трети XIX в., и особенно полно в последовательно сменявших друг друга конституционных актах Пруссии 1850 г., Северо-Германского Союза, наконец, конституции Германской империи 1871 г. Подобный тип конституционализма в качестве своей основы и наиболее характерной черты имел монархический принцип. Согласно воззрениям Муромцева именно эта модель конституции в наибольшей степени отвечала российским условиям. В качестве исходного пункта работы над конституцией Муромцеву служил предшествующий конституционный проект «Основного государственного закона Российской империи», [179] составленный в октябре 1904 г. в Москве группой членов Союза Освобождения и напечатанный в марте 1905 г. в Париже П.Б. Струве. Этот первый проект, изданный редакцией журнала «Освобождение», получил широкое распространение в среде либеральной интеллигенции, неоднократно переиздавался (в газете «Право» и сборнике «Конституционное государство») и стал предметом интенсивного обсуждения[14]. Теоретические основания данного проекта и его общая политическая направленность были близки взглядам Муромцева. Однако ряд его существенных положений не отвечал разработанной им стратегии. С точки зрения Муромцева необходима была переработка данного документа в трех отношениях: «а) строгой юридической формулировки положений; б) разработки подробностей; и в) приближения, не в ущерб смыслу, языка проекта к языку, уже усвоенному русским законодательством». Однако за этими формально-юридическими вопросами крылось, несомненно, и стремление к существенной содержательной модификации проекта Струве и группы «Освобождение»[15].

          Особое значение для раскрытия взглядов Муромцева на существо конституционного вопроса в России имеет обращение к материалам его архива. Речь идет, в частности, об автобиографической «Записке» Муромцева о первом и втором съездах земских деятелей, датированной 29 июля 1905 г. На этих съездах в качестве центральной проблемы стояло обсуждение вопросов о народном представительстве в России и создании проекта государственного строя. В этой связи Муромцев объясняет свою позицию в отношении предшествующего конституционного проекта и высказывает принципиальные концепционные идеи нового основного закона. «Еще в конце октября прошлого 1904 г, в связи с приготовлениями к ноябрьскому съезду, – констатирует он, – в Москве небольшой группой лиц был составлен проект основного закона Российской империи на конституционно-демократических началах, Этот проект был тогда же распространен в обществе при помощи различного рода множительных аппаратов. Позднее его напечатало на своих страницах заграничное «Освобождение», вследствие чего незнав[180]шие о его действительном происхождении дали ему название проекта Струве»[16]. Данный проект стал предметом обсуждения на первом (ноябрьском) земском съезде в Петербурге и особенно на втором общеземском съезде, состоявшемся 22-26 апреля 1905 г., где проблема разработки основного законодательства стала важнейшим вопросом повестки дня. Результаты дискуссии стали для Муромцева побудительным мотивом при создании нового проекта Основного закона[17]. Муромцев вполне определенно указывает на необходимость избежать двух крайностей – чисто охранительного подхода правительственных кругов и однозначно деструктивной позиции революционного лагеря. По его мнению, обе эти крайности сходятся в одном – неприятии права как способа разрешения социально-политического конфликта. Отсюда – возможность легкого перехода от одной крайней позиции к другой, при котором меняется скорее форма, чем содержание государственной организации[18]. Указанная позиция, вызывавшая своей умеренностью критику даже внутри кадетской партии со стороны наиболее радикальных ее элементов, в длительной исторической перспективе представляется, однако, вполне обоснованной. Отрицание сильной государственной власти в России оказалось деструктивным фактором не только для самодержавия, но и для самого русского либерализма, не имевшего серьезной опоры в ограниченном массовом сознании. Признание этого факта можно найти в сочинениях видных либеральных деятелей послереволюционной эпохи, указывавших, что их основная задача заключалась не в свержении самодержавия, а в обеспечении его эволюционного перехода в конституционную монархию, а основная ошибка кадетов состояла в том, что они «должны были стать посредниками между старой и новой Россией, но сделать этого не сумели»[19]. Отсюда вытекает историческая целесообразность проекта Муромцева, дававшего формулу исторического компромисса самодержавия и конституционализма.

           «Проект изложен таким образом, – пишет он, – что мог бы быть включен в Свод законов взамен ныне действующих статей 47-81 первой части первого тома, не затрагивая непосредственно остальных отделов ни первой, ни второй части первого [181] тома Свода и предоставлял уже дальнейшему ходу законодательства дать то или другое выражение влиянию новых начал на старые части законодательства. Во главу проекта поставлен (лишь в новом его выражении) принцип верховенства закона в области государственного управления, т.е. тот же самый принцип, который лежит в основании ныне действующих основных законов (статья 47-я); центр тяжести нового порядка сведен не к вопросу об ограничении власти императора, а к вопросу о правах Государственной Думы и об ответственности перед нею высших представителей бюрократии – министров»[20]. Принципиальное значение проекта Муромцева состояло в том, что он стал общей политической программой всей (как либеральной, так и радикальной) интеллигенции и прогрессивных земских деятелей, объединившихся затем в конституционно-демократическую партию. На учредительном съезде партии в октябре 1905 г. при обсуждения вопроса о желательной форме правления в России, обнаружились два течения – республиканское и конституционно-монархическое. Однако уже на съезде, состоявшемся в январе 1906 г., партия вполне определенно высказалась за парламентарную монархию. Согласно принятой программе партии ее целью являлось установление в России конституционной монархии, при которой «министры ответственны перед собранием народных представителей»; «народные представители избираются всеобщею, равною, прямою и тайною подачей голосов», а основой представительства должно было стать широкое развитие местного самоуправления и автономии окраинных областей (особенно царства Польского). На этой основе предполагалось исключительно правовым путем провести решение социальных проблем – аграрного вопроса (увеличение крестьянского землепользования за счет осуществляемого государством выкупа помещичьих земель) и рабочего вопроса (за счет развития рабочего законодательства). Сходные программные принципы объединяли некоторые-другие элементы либеральной интеллигенции, земцев и промышленников в рамках трех других, близких к кадетам небольших партий – прогрессивной партии, партии [182] мирного обновления и партии демократических реформ[21]. Можно сказать, поэтому, что проект Муромцева создал теоретическую основу стратегии политических преобразований всего либерально-конституционного движения России.

           «Основной закон» в редакции С.А. Муромцева состоит из 6 разделов и 113 статей, представляя собой достаточно сжатый и четко сформулированный документ[22]. Приоритетные направления законодательного регулирования отражены в названиях разделов: «О законах» (Раздел I); «О правах российских граждан» (Разд. II); «Учреждение Государственной Думы» (Разд. III); «О министрах» (Разд. IV); «Об основах местного самоуправления» (Разд. V); «О судебной власти» (VI). Как показывает уже название первых двух разделов, основной целью Муромцева было создание правового государства. Однако этой цели он стремился достичь по возможности в рамках существующего законодательства или, во всяком случае, с минимальными его изменениями. Этим объясняется, в частности, нежелание Муромцева вносить в конституцию специальный раздел, посвященный определению прерогатив монарха. Этот раздел, типичный для основного законодательства конституционно-монархических государств, имел важное значение для ограничения власти государей. Он был, поэтому, внесен также в проект группы «Освобождение», где выполнял ту же функцию. Отказ Муромцева от сохранения данного раздела может рассматриваться как нежелание слишком четко проводить принцип разделения властей, в частности законодательной и исполнительной. Это предположение подтверждается как будто и отношением Муромцева к судебной власти: из предшествующего проекта Муромцев считал необходимым изъять положение о верховном конституционном суде, учреждение которого представлялось ему практически неосуществимым в России. Данная позиция вызывала критику более радикального течения в русском конституционализме, отдававшего предпочтение первому проекту основного закона именно в силу того, что там принцип разделения властей проводился более четко. Однако, из этого не следует, что Муромцев выступал против последовательного проведения конституционных принципов: отличие его [183] позиции состояло в том, что он считал необходимым не заимствовать их в готовых формулах из западноевропейских конституций, а вывести органически из тех общих начал законности, которые, как ему представлялось, заложены в российском законодательстве. В этом отношении он выступает как последовательный сторонник германской либеральной юриспруденции и, в частности, исторической школы права Ф. Савиньи и Г. Пухты, интерпретировавшей германское право именно таким образом. Данный подход соответствовал и русской либеральной традиции – государственной школы, которая в лице ее основателей и наиболее видных представителей – С.М. Соловьева, К.Д. Кавелина, Б.Н. Чичерина и А.Д. Градовского сходным образом рассматривала эволюцию российской государственности. В русской юриспруденции конца XIX – начала XX в. существовало мнение, сформулированное наиболее четко Н.М. Коркуновым, что сам факт упорядочения законодательства, последовательное проведение разграничения указа (как чисто административного акта) и закона (как акта, принятого в соответствии с определенной зафиксированной процедурой) является движением от полицейского государства времен абсолютной монархии к правовому государству новейшего времени[23].

          Данный подход прослеживается и в проекте Муромцева, считавшего, что необходимые ограничения царской власти, не определяемые в специальном разделе, должны вытекать из разделов конституции, посвященных законодательству, организации народного представительства, исполнительной и судебной власти. Монархическая власть, поставленная в данный политический контекст, неизбежно приобретает ограниченный характер, но в то же время выступает и своего рода верховным гарантом законности и верховенства права. Именно эта идея становится лейтмотивом первого раздела проекта, «Империя Российская, – подчеркивается в первой статье, – управляется на твердых основаниях законов, издаваемых в порядке, сим основным законом установленном». Все остальные положения раздела выводятся из этого основного принципа правового государства. К их числу относятся: порядок взаимоотношения общих к местных законов, которые не должны противо[184]речить друг другу; принцип необратимости закона, порядок издания новых законов только в соответствии с конституцией (ст. 2-4). Важнейшие социально-политические требования эпохи первой русской революции были также оформлены в юридических терминах: это – установление равенства всех перед законом (ст. 10), и закрепление деятельности суда и административных учреждений только в соответствии с законом (ст. 8 и 14), наконец, порядок принятия, обнародования и введения в силу самих этих законов (ст. 6-7, 9, 11). Стремление создать прочные основы правового государства прослеживается особенно в разделе втором – «О правах российских граждан» – представляющем собой хартию демократических прав и политических свобод населения России. В центре внимания – чрезвычайно цельная и емкая концепция прав личности, не зависящих ни от национальных, ни от социальных, ни от конфессиональных характеристик ее места в обществе.

          Предложенная в проекте модель будущего государственного устройства России представляла собой конституционную монархию дуалистического типа, главная особенность которой состояла в стремлении совместить сильную исполнительную власть (сконцентрированную в монархе) и развитое народное представительство (как важнейший элемент социального контроля). В центре политической системы оказывается монарх, с одной стороны, и двухпалатный парламент, с другой. Механизм принятия политических решений при этом определяется характером отношений между ними, который не может быть постоянным и, как правило, создает преимущества для исполнительной власти. Данная модель, однако, по мнению умеренных конституционалистов, оказывалась идеальной формой, позволяющей объединить силы либерального общественного движения и передовых элементов бюрократии для осуществления политических и социальных реформ. Отсюда проистекала, однако, и известная имманентная противоречивость проектируемой политической системы, нашедшая свое наиболее полное выражение в модификации классического принципа разделения властей. Он проводится здесь не столь четко как в западных республиканских конституциях, а его трактовка оставляет особый [185] статус для монархической власти. Мы видели, что проект Муромцева не содержал специального раздела о монархической власти. Тем не менее ее прерогативы можно реконструировать по отдельным статьям, рассеянным в других разделах. Монарх обладает всей полнотой исполнительной власти и в то же время играет значительную роль в осуществлении законодательной власти, разделяя ее с парламентом – Думой.

          Другим важнейшим компонентом политической системы и, в частности, законодательной власти являлась Государственная Дума, регламентации правого положения которой в проекте Муромцева уделено особенно много места. Посвященный этому вопросу раздел III проекта – «Учреждение Государственной Думы» значительно превосходит все прочие разделы по объему (включая в себя 52 статьи из общего их числа – 113), а кроме того отличается от них большей внутренней деталировкой. Раздел подразделяется на шесть глав, в которые вынесены следующие вопросы: «О составе и порядке образования Государственной Думы» (гл. 1); «О членах Государственной Думы» (гл. 2); «О собраниях Государственной Думы» (гл. 3); «О внутреннем устройстве и порядке занятий Государственной Думы» (гл. 4); «О предметах ведомства и пространстве власти Государственной Думы» (гл. 5); «Особенные правила» (гл. 6). Тот дисбаланс, который вносят данный раздел в конституцию как по объему регулируемых в нем правовых норм, так и по характеру распределенного в нем материала объясняется стремлением авторов проекта совместить в нем по существу два документа – собственно конституционное закрепление места Думы в политической системе и того, что впоследствии было названо «Положением о Государственной Думе», регулирующем ее деятельность как государственного института. Такая концентрация в одном разделе о Думе столь значительного числа норм при отсутствии с другой стороны особого раздела о монархической власти должна была подчеркнуть роль еще не созданного парламента в противовес существующему самодержавному государству. Каков должен был стать российский парламент согласно конституции Муромцева? Ответ на этот вопрос дается в той части документа, где разъяснены орга[186]низационные параметры образования, структуры и состава данного института.

          Государственная Дума «образуется собраниями доверием народа облеченных, избранных от населения лиц, призываемых сим избранием к участию в осуществлении законодательной власти и в делах высшего государственного управления». (ст. 36). Эта основополагающая статья показывает, что Дума отнюдь не является единственным носителем высшей законодательной и тем более исполнительной власти в стране, но правомочна лишь к «участию» в законодательной власти и управлении наряду с монархом. Поэтому о разделении властей в собственном смысле слова не может быть речи. Дума представляет собой двухпалатный парламент, подразделяясь на земскую палату и палату народных представителей (ст. 37). Данная структура Думы имела своей целью совместить земское и общенациональное представительство, обеспечив преемственность традиций земских съездов и единство центрального и местного управления. Оригинальность предложенной организации парламента не вызывает сомнений: если первая палата (народных представителей) соответствует аналогичным палатам западных конституций, то вторая (земская) – принципиально отличается от них. Она является представительством общественных союзов (земств и городов), а не феодальной аристократии (как палата лордов или палата пэров) или правящей бюрократии, зависимой от монарха (как Государственный совет в России последующего времени или его аналоги в других конституционно-монархических государствах).

          Предвидя возможные способы воздействия исполнительной власти на депутатов, проект подробно рассматривает их статус и четко определяет все нюансы его возможных изменений. В статьях, регламентирующих положение членов Государственной Думы, собраны и проанализированы практически все возможные конфликтные ситуации, известные авторам проекта из опыта западноевропейского парламентаризма. Прежде всего они стремятся к сохранению определенной независимости каждой из палат парламента друг от друга, дающей им возможность осуществлять взаимный контроль и [187] выступать в виде различных инстанций в процессе законотворчества. Отсюда запрещение одному лицу быть одновременно членом обеих палат (ст. 52). Другой линией противоречий могут стать отношения депутатов к их избирателям. Стремясь превратить Думу в орган высшей законодательной власти, авторы проекта специально оговаривают независимость депутатов от конкретных пожеланий их избирателей, «В своих суждениях и решениях член Государственной Думы не может быть связан наказами или указаниями своих избирателей»

(ст. 60). Однако основное внимание уделено возможностям обеспечения независимости членов Думы по отношению к исполнительной власти. В период борьбы за конституционное ограничение монархической власти особенно важно было предотвратить два основных способа воздействия администрации на депутатов -–коррупцию и прямое административное давление.

          Проблема законодательной и исполнительной властей рассматривается в проекте Муромцева с точки зрения механизма создания и принятия законодательных актов, прежде всего – утверждения бюджета. Выше уже отмечалось, что право законодательной инициативы при дуалистической форме правления принадлежит как Думе, так и монарху. Тем не менее, Дума имеет приоритетное право на рассмотрения и обсуждения. Согласно разработанной процедуре их прохождения, проекты законов, прежде представления их на усмотрения императора, предлагаются на обсуждение и решение обеих палат Государственной Думы (ст. 82). Законопроекты поступают в Думу из трех инстанций – их вносят министры от имени императора; Палата народных представителей (по предложению не менее 30 своих членов); и Земская палата (по предложению не менее 15 ее членов) (ст. 83). После доработки проекта с учетом замечаний обеих палат и одобрения ими законопроект представляется государственным канцлером императору, который утверждает его (ст. 84). Особенно жесткий контроль Дума осуществляет над принятием актов стратегического характера, которые без ее предварительного утверждения не могут стать законами. Таким образом эта группа актов как [188] бы получает особый статус и зависит от воли монарха в меньшей степени. Проблема контроля над бюджетом имела принципиальное значение для распределения власти между законодательной (парламент) и исполнительной (монарх) властью, начиная с первых попыток создания представительного правления (в ходе английской буржуазной революции) и ее решение предлагали все конституции европейских стран. Можно констатировать даже наличие определенной закономерной тенденции: в соответствии с тем как различные конституции решают проблему утверждения государственного бюджета проходит и распределение власти между основными ветвями власти в системе конституционно-монархического государства. В этом смысле Великобритания дает пример парламентского верховенства, а страны Восточной Европы, в том числе Россия, – ярко выраженный тип дуалистической монархии, на практике часто оказывающийся мнимым конституционализмом. Проект Муромцева уделяет значительное место проблемам законодательного утверждения бюджета и роли различных отраслей власти в его приятии. Характерно, однако, что в весьма детальном перечне контролируемых Думой расходов отсутствует столь важная статья как расходы на армию и флот. Это можно объяснить тем, что они теоретически входят в общегосударственный бюджет и утверждаются вместе с другими статьями государственной росписи. Однако, учитывая внимание, которое уделялось этому вопросу в западных конституциях (где он, как правило, оговаривается специально), трудно предположить, что дело заключается только в этом чисто формальном основании. Скорее можно предположить, что Муромцев просто не хотел предрешать этого вопроса, оставляя его для последующего законодательного регулирования. Дело в том, что во многих государствах с конституционно-монархическим строем (особенно в Германии) монарх оставался главой армии и вопрос о ее финансировании часто вел к острым политическим кризисам (напр., кризис 1862-1864 гг. в Германии). Сознательно избегая оговаривать в переходный период прерогативы власти монарха в области внутренней и внешней политики, Муромцев вынужден был оставить открытым вопрос о финансиро[189]вании армии и государственного аппарата. Единственной формой контроля, которая предусмотрена проектом, является принцип отчетности администрации перед палатами Государственной Думы за расходованием средств (ст. 90). Исходя из эволюционной концепции развития российской государственности, Муромцев должен был, однако, совместить каким-то образом новые и старые властные структуры и сконструировать юридическую формулу их бесконфликтного отношения. Принципиальное значение в этой связи приобретал вопрос о соотношении государственного бюджета и бюджета императорского дома, парламента и правящей династии. Этим объясняется появление в проекте ряда статей, закрепляющих весьма архаичные (по существу чисто феодальные) политические нормы. Так, государственная роспись (бюджет) устанавливается особым законом не более чем на годичный срок. Однако сумма, отпускаемая из государственной казны в личное распоряжение императора и на содержание императорского двора (фактически – цивильный лист), «определяется Государственной Думой в начале каждого царствования и в течение его не может быть изменяема без согласия императора» (ст. 87). В неизменном виде сохраняются все действующие законы, определяющие статус и порядок отношений внутри царствующей династии. Это – Учреждение об императорской фамилии (ст. 82-173-я. Ч.1. Т. 1 Свода законов издания 1892 г.) в его частях о степенях родства в доме императорском (ст 82-90-я); о рождении и кончине членов императорского дома (ст. 90-99-я); о титулах, гербах и прочих внешних преимуществах (ст. 100-119-я); о гражданских правах членов императорского дома (ст. 175-179-я). Все эти нормы, подчеркивается в проекте (ст. 94), могут быть пересмотрены в законодательном порядке не иначе как по указанию императора и, следовательно, находятся вне парламентского контроля.

          Одной из центральных проблем при переходе к системе представительного правления являлось установление парламентского контроля над правительством. Обычно указывают на два принципиальных типа такого контроля. Один аз них, про[190]водящий его наиболее последовательно, представлен кабинетской системой (классический пример – Англия), где правительство просто назначается из членов парламента от победившей партии. Другой тип представлея более полно в конституционных монархиях континента Европы, прежде всего – Германия, где он получил своеобразное теоретическое обоснование. Главным его отличием является двойственное положение исполнительной власти (правительства) в политической системе. Правительство назначается здесь монархом и обязано выполнять его волю, но в то же время неизбежно должно считаться в какой-то степени с настроениями, господствующими в парламенте. Это порождает неустойчивость политической системы, баланс которой определяется тем, кто оказывается реальным руководителем деятельности правительства – парламент или монарх. В государствах с длительными традициями сильной монархической власти данное равновесие неизбежно нарушается в пользу монарха. В этих условиях парламент выступает с минимальным требованием установления контроля над правительством, выражающемся в возможности получить отчет о его деятельности и выразить свое отношение к ней (хотя вотум недоверия вовсе не ведет к отставке министров). Эта расстановка политических сил делает крайне актуальным либеральный лозунг «ответственного министерства», под которым понимается правительство, подотчетное парламенту. В данной перспективе становится понятна та часть проекта Муромцева – «О министрах», где регламентируется их политический статус. В его определении хорошо прослеживается двойственность положения правительства. С одной стороны, четко зафиксировано верховенство монарха в его формировании: «Государственный канцлер и, по его представлению, прочие министры назначаются указами императора»; сходным образом (указами императора) они увольняются от должности (ст. 98). Обращает на себя внимание должность государственного канцлера, который является связующим звеном между монархом и министрами. Этот высший чиновник представляет министров для назначения императору, председательствует на совещаниях министров и сам может одновременно [191] занимать должность одного из них (ст. 99). В его лице мы фактически имеем прообраз председателя совета министров последующего времени, сконцентрировавшего в своих руках очень большую власть. С другой стороны, проект Муромцева очень последовательно проводит принцип ответственного министерства. Он различает, собственно, два рода ответственности – индивидуальную и коллективную. В первом случае это ответственность каждого из министров за свои личные действия и распоряжения; за действия и распоряжения подчиненных ему властей, основанные на его указаниях; за скрепленные его подписью указы и иные акты императора (ст. 100). Во втором – речь идет об ответственности канцлера и министров «в совокупности» перед палатами Государственной Думы за «общий ход государственного управления» (ст. 101). В обоих случаях мы имеем дело с политической ответственностью правительства перед законодательной властью. Конкретный механизм осуществления этой ответственности, однако, не раскрывается. В частности, отсутствует даже упоминание о необходимости отставки министра или, тем более, всего министерства, в случае неодобрения их деятельности Думой. Наряду с этим предусмотрена ответственность министров перед гражданским и уголовным законом как должностных лиц в случае нарушения ими при исполнении своих функций законов и прав граждан (ст. 102). В этих случаях (к числу которых отнесено нарушение основного закона, нанесение ущерба государству превышением полномочий, бездействием или злоупотреблением властью) министры могут привлекаться к ответственности каждой из палат Думы и быть преданы суду общего собрания первого и кассационного департаментов Правительствующего Сената. Помилование также осуществляется по ходатайству палаты, решением которой министр был предан суду. Рассмотрение статей об ответственности министров показывает, что авторы проекта сознательно стремились избежать ее формулирования в категориях публичного (или конституционного) права. Политическая сторона возможного конфликта министерства и парламента и возможностей его урегулирования осталась за рамками проекта. Вопрос о политической [192] ответственности сознательно переводится в другую плоскость гражданского и уголовного права. В результате ответственность министров за проводимый политический курс трансформируется в их ответственность как отдельных чиновников за конкретные должностные преступления. Таким образом решение проблемы ответственного министерства (представленной как ответственность министров) отодвигается на будущее.

          К числу характерных черт конституционного проекта Муромцева можно отнести разработку в нем теории и практики местного самоуправления. Будучи активным земским деятелем, участником и ведущим идеологом ряда земских съездов, Муромцев считал возможным положить земский принцип в основу организации местного и центрального управления. В какой-то мере эти его идеи могут рассматриваться как выражение программы всего земского движения в России, исходившего, более или менее осознанно, из идеи о том, что будущий российский парламент должен лишь увенчать собой развитое местное земское самоуправление.

          Наряду с законодательной и исполнительной властями проект основного закона характеризует судебную власть. Хотя этой теме посвящен особый раздел конституции, нельзя не признать, что судебная власть охарактеризована очень общо. Ей посвящено всего 5 статей проекта. Возможно это связано с представлением о необходимости вынесения вопросов судопроизводства и организации судебных учреждений в особый кодекс. В проекте мы находим скорее лишь определение общего отношения судебной власти к другим ее ветвям. Основной закон подчеркивает неправомерность какой-либо зависимости суда от административных инстанций (столь распространенной на практике). Практика изъятий определенных дел из общей системы судопроизводства категорически отвергается. Проект не предусматривает таких исключений даже для военного или чрезвычайного положения, в нем нет упоминания о возможности чрезвычайных или военно-полевых судов, исключения не предусмотрены даже для должностных лиц (за исключением министров). В дальнейшем (во время и [193] после революции) все эти изъятия становились, как известно, способом проведения репрессивной судебной политики, инструментом исполнительной власти для преодоления независимости судопроизводства от администрации. Таким образом принцип разделения властей – законодательной, исполнительной и судебной, несмотря на сделанные нами оговорки, проводится в проекте достаточно определенно.

          Общие принципы конституционного проекта отражены и в созданном одновременно с ним проекте избирательного закона[24]. Основными его положениями стали: введение четкой процедуры выборов, производимых по законодательно утвержденным избирательным округам большинством голосов избирателей; обеспечение независимости выборов от администрации; общественный контроль над их проведением и определением результатов, публичность и гласность в работе избирательных комитетов и юридическое оформление их прав и обязанностей.

          Рассмотрение проекта «Основного закона» С.А. Муромцева позволяет констатировать его значение для разработки общей теории конституционного движения в России. Он представлял собой по существу политическую программу умеренного направления русского либерализма накануне первой русской революции. В нем прослеживается целостная и оригинальная концепция русской государственности, показаны пути перехода от самодержавного строя к конституционной монархии, сконструирован юридический механизм политической реформы. Отталкиваясь от требований радикальных политических течений и доктрин, Муромцев сформулировал ясный и реалистический взгляд на сущность переходного периода и возможности эволюционной трансформации абсолютистской монархии в правовое государство. С этим связана умеренность всего проекта, отсутствие в нем специального раздела о прерогативах императорской власти, допущенные модификация принципа разделения властей и специфическая терминология, максимально приближенная к действующему законодательству. Так, он предпочитает говорить не о конституции, а об «основном [194] законе», не о конституционной монархии, а о верховенстве закона, не о парламенте, а Государственной Думе, избегает таких терминов западных конституций как «цивильный лист» или «ответственное министерство». Тем не менее, содержание проекта показывает, что в его лице мы имеем дело с одним из наиболее цельных и четких программных документов конституционного движения в России. Взяв за основу германскую теоретическую концепцию конституционной монархии, Муромцев максимально переработал ее применительно к условиям Российской империи и переживаемого момента. Отдавая себе отчет в практических трудностях реализации данного проекта в условиях отсталой страны, он, тем не менее, не колеблясь формулирует в качестве перспективной задачи построение гражданского общества и правового государства. Проект Муромцева, поэтому, представляет собой своего рода российскую хартию прав человека, не утратившую значения до настоящего времени. Практическое значение проекта Муромцева также достаточно велико. С одной стороны, он создал теоретическую основу политической деятельности кадетской партии в период формирования и деятельности Государственной Думы. В отличие от практически всех остальных партий в России, кадетская партия оказалась наиболее подготовленной к введению парламента и получила возможность сознательно проводить в нем принципы правового государства. С другой стороны, проект Муромцева оказал несомненное влияние на введенные основные законы, хотя, как отмечали современники, более на их внешнюю форму и редакцию, чем на сущность. По справедливому наблюдению Кокошкина, можно предположить, что влияние это могло бы оказаться гораздо сильнее, если бы конституция была откроирована еще в 1905 г., одновременно с манифестом 17 октября или вскоре после него. Но акты 20 февраля 1906 г., установившие важнейшие положения действующего государственного права, и акт 23 апреля 1906 г., принятый в развитие этих положений, возникли уже в другой политической обстановке, когда правительство после поражения революции получило возможность менее считаться с либеральной оппозицией. [195] Тем не менее признаки влияния проекта С.А. Муромцева (а через него, освобожденческого проекта 1904 г.) можно проследить в ряде постановлений принятых Основных законов, прежде всего – главы восьмой – «О правах и обязанностях российских подданных» и главы девятой «О законах»[25]. Можно, таким образом, считать, что проект Муромцева на определенном этапе создавал основу и возможность исторического компромисса конституционно-либерального движения и монархического правительства, объединения их усилий по преодолению революционного кризиса. Возможность эта оказалась тогда не реализованной. На современном этапе, когда перед обществом стоят во многом сходные проблемы, проект Муромцева, поэтому, продолжает оставаться актуальным.

          [195-196] ПРИМЕЧАНИЯ оригинального текста